调研报告｜健全上海地产农产品长远发展机制
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对于上海这样的特大型城市来说，上海地产农产品特别是绿叶菜市场平稳供应，对维系城市运行安全有着重大意义。今年新冠肺炎疫情以来，上海蔬菜产销出现阶段性市场波动，对菜农造成经济损失，对市民生活造成一定影响。疫情发生后，市政协农业和农村委员会按照市政协党组《关于发挥政协职能作用助推打赢疫情防控阻击战的工作方案》部署要求，立即组织农业界及其所联系委员，开展相关调研。前往专业合作社实地考察，组织农科院研究人员与农户对接进行技术指导等，收集了相关资料并听取委员意见建议，形成了调研报告。
本市绿叶菜等蔬菜生产现状
上海市委、市政府高度重视“三农”工作，特别是高度关注并积极稳定作为重要民生的“菜篮子”工程。结合城市发展和蔬菜产销实际情况，实行市长、区长负责制，逐步形成了生产扶持、价格保险、安全监管、信息监测、考核奖励等常态化机制，不断促进蔬菜生产，提高市场流通能力，完善调控保障，确保安全生产和稳定供应，为城市安全运行提供了重要保障。委员们了解到，目前，上海各类蔬菜在田面积近40万亩，其中绿叶菜近18万亩：蔬菜年消费量在600万吨左右，其中客菜供应近350万吨：地产蔬菜中供应上海市场的数量稳定在250万吨左右，其中绿叶菜130万吨，约占地产蔬菜的50%左右。以上海市民喜欢的青菜为代表的绿叶菜主要依靠市郊生产，比重占整个蔬菜供应量的25%左右，绿叶菜的自给率稳定在85%左右。
疫情发生后，市农业农村委快速启动应急响应，进行全面部署，积极保障绿叶菜等蔬菜供给满足市场需求，呈现出三大特点：一是提出保障目标。市农业农村委提出在未来一段时期，上海蔬菜生产要以“保证品种、保证面积、保证产量、保证质量”为总要求，做到生产稳定、供应稳定、价格基本平稳。提出强调压实“菜篮子区长责任制”，强化属地责任，鼓励利用闲置地、粮田种植蔬菜，保证全市蔬菜的生产和供应。二是加强政策引导。提出了3项措施：及时做好蔬菜采收，增强供给能力；抓紧蔬菜抢种补种，增强生产能力；加强蔬菜产销衔接，增强配送能力。要求加强技术指导，根据不同生产类型分类指导，合理选择种植品种，科学安排种植茬口，提高蔬菜种植效率，优先种足种好以青菜为主的大宗绿叶菜。三是政府搭台衔接。引导各区蔬菜基地与大型商超、生鲜电商协调对接，市农技中心针对当前蔬菜生产制定下发了技术指导意见，积极组织青菜等绿叶菜种子的调度工作。在短暂的供给波动后，大型商超地产农产品供应平稳，同时，各区的农业企业、农业合作社的电商平台快速建立，推进了地产农产品从“田头”到“餐桌”的无缝衔接。
据统计，今年1月，本市在田蔬菜35.2万亩，其中在田绿叶菜面积17.8万亩；蔬菜播种面积6.5万亩，其中青菜等四大类绿叶菜播种面积2.7万亩；地产蔬菜上市量16.8万吨，其中绿叶菜上市量9.6万吨。2月以来，各涉农区已累计播种绿叶菜面积4万亩，全市在田蔬菜长势良好，全市地产绿叶菜日均上市量在3000吨左右，可以满足当前市场的需求。
面临的主要问题
一直以来，由于大力稳定种植面积，不断完善政策扶持，上海地产农产品产销工作取得了良好进展，但仍存在着一些潜在风险。主要包括：一是自然风险。例如，新冠疫情突如其来，对农业农村经济影响呈现全方位态势。又如近年来夏季极端高温天明显增多，梅雨季天数不断增加，破坏性台风明显增强，灾害性天气的频繁出现，给农业生产带来比较大的影响。二是市场风险。蔬菜是市场化程度比较高的品种，对市场变化十分敏感，过去几年出现的“豆你玩”“蒜你狠”“姜你军”等，都曾引起市场剧烈反应。三是质量安全风险。随着人民生活水平的提高，对绿叶菜等蔬菜质量品种提出了更高的要求，农产品质量关系千家万户，安全事故影响社会面广。这些风险凸显了绿叶菜等地产农产品市场平稳供应面临的问题和挑战。
流通体系层级布局不尽合理。全市除了有中心批发市场、区域批发市场以外，还有几十个规模不等的批发市场，层级较多，分布凌乱，标准不一，统一信息平台难以建立。随着农产品网络销售的快速增长以及各种新型销售方式的出现，如何将分散在上海郊区的蔬菜以及来自埠外的客菜，迅速组配发送到全市数万个不同类型的零售网点，需要建设一批产品集成配送中心，并逐步取代现有零散、小型批发市场。按照市政府要求，中心城区住宅小区500米范围内必须有一家标准化菜市场，但由于用地、拆迁、资金等问题，至今尚未完全落实。
应急扶持政策不够及时。疫情防控期间，各地实行严格的交通管制和防控人员流动，许多乡镇存在封村、封路的现象。各地实施的严格交通封锁对切断疫病传播有着重要作用，但也给农产品运输销售带来巨大挑战。“菜篮子”工程实施企业原料购不到、运不出，正常营业的餐馆和菜市场大幅减少，蔬菜批发量锐减，而部分电商也存在故意压低经营主体（供应商）田头交货价格的现象，一定程度上导致“市民买不到新鲜菜，农民卖不了新鲜菜”。“菜篮子”工程企业存在防疫投入大、员工加班费用高、上下游供应链受疫情影响不畅通等困难，经营压力大。
设施装备科技水平仍需提高。目前蔬菜等农作物生产主体主要以大田开放式生产为主，机械化程度不高，虽然大量推广大棚种植，但农业生产的理念、技术、配套装备等创新不多。农产品一线生产和批发零售环节的冷鲜库缺口较大，且专业物流设施严重不足。蔬菜等农产品采收后储运设备缺乏，田头预冷冷库数量仍然较少，影响了保鲜，导致蔬菜等农产品商品化处理率较低。作为主要流通渠道的批发市场和农贸市场，依然只是简单农产品交易场所，设施简陋环境差，大多销售商主要依靠冰柜、冰块保鲜农产品。随着蔬菜等农产品生产的发展，各类附属农业设施用地的需求也越来越明显，由于受制于用地指标的限制，蔬菜基地等生产中的大量废弃物无法处置。
金融保险服务针对性有待增强。菜贵伤民，菜贱伤农，给绿叶菜等蔬菜上“保险”成为维持菜价平稳供应的有力抓手，通过保险价格机制来协调绿叶菜等蔬菜均衡播种、生产和上市，可以起到重要作用，但在疫情等突发事件面前，目前仍然缺乏能有效保障经营主体合法权益的农业保险产品。疫情发生后新增保供融资周期太短，实效性有待研究。调研中，据已参与申请融资的经营主体反映，此次融资周期约为半年，而农产品一般生长周期较长，利润较少，即使现在开始抢种补种，在限定金额、限定规模的客观条件下，一年最多二至三茬，收获很难帮助经营主体实现增收。
对策与建议
上海作为国际化大都市，随着人民生活水平的日益提高，人们对蔬菜等农产品的需求已经由简单的数量满足变为对质量、品种、安全性的全面满足。特别是应对重大突发公共卫生防疫事件、抵御突发灾害等应急情况，如何保障地产农产品特别是绿叶菜市场平稳供应，既是挑战也是机遇。应从建立健全本市地产农产品长远发展机制的战略高度出发，以提高产品质量、均衡市场供应为目标，进一步对标国际国内先进城市做法和经验，促进本市地产农产品生产和流通全面提升能级。
加大市郊蔬菜产能。一是稳定蔬菜种植面积。要在坚持大市场大流通的同时，坚持“菜篮子”市长、区长负责制，实行最低保有量制度，落实各项生产补贴政策和考核奖励措施，稳定本地蔬菜生产面积和自给能力，特别是在自然灾害及恶劣天气发生时，大市场大流通受阻的情况下发挥应急保障功能。二是加强基础设施建设。设施蔬菜的发展有利于协调蔬菜供应的淡季和旺季，有利于增强抵御灾害的能力，是保证均衡供应和价格稳定的重要手段。对蔬菜生产基地要积极借鉴美国、欧洲、以色列等先进国家设施农业技术，进一步改善绿叶蔬菜生产基地设施条件，增强蔬菜生产能力。三是合理调整生产结构。在品种结构上，根据消费者需求适当增加绿叶菜，在上市季节上，提高淡季蔬菜供应能力。设立绿叶蔬菜生产保障功能区，在供应淡季合理安排茬口，提高防灾抗险有效供给，在供应旺季优化品种结构，避开与季节性蔬菜常规品种集中上市。
加强农产品流通体系建设。一是建议建立国家一级市场。借鉴发达国家经验，在本市设立1-2个“上海市国家农产品一级市场”，承担发展农产品规模化的生产基地、物流配送、价格调控、检验检疫等功能，使其不仅成为现代农业的组织者和引领者，而且成为城市农产品消费安全的“守护神”。二是推动完善流通网络体系。继续培育以一级中心批发市场为核心、区域批发市场为骨干、专业性批发市场为补充的农副产品批发网络体系，完善以标准化菜市场、大型连锁超市为主体和以生鲜超市、智慧微菜场、社区菜店、网上菜市场、限时菜市场为补充的零售网络体系建设。三是推动农产品冷链物流发展。加强对农产品批发市场、农贸市场冷链物流基础设施建设，进一步落实各相关部门推进冷链物流产业发展的联动机制。提高城市终端配送效率，推进本市全程冷链物流发展。
促进农业科技支撑体系建设。一是发展绿色低碳农业。由于长期大量使用农药化肥，土壤结构遭到严重破坏，农业生产成本增加，各种有害物质通过农作物进入食物链危害人类健康。从大数据信息化入手，完善化肥农药面源污染控制动态管理信息系统，实现化肥农药信息化动态管理目标。二是加快布局智慧型农业生产体系。以高效精准为目标，以信息化和人工智能为标志，建立绿色精准农业核心技术，并与物联网技术相结合，在生产、加工、运输、储存、销售等环节实现智能化控制，发展新型农业经济。三是加快培养新型农业科技人才。尽快出台上海市“智能农业”发展规划，结合新农村建设，大力培养发展智能农业、都市农业新业态所需要的新型职业农民和农业科技人才。
制定和完善应急政策措施。抗击疫情中，医疗为急，农业为重。当下春耕在即，春耕顺利与否直接影响农产品的供应保障。一是将农资列入“防疫期间重要物资”，建立农资物流应急“绿色通道”。优先保障农资车皮调配和运输计划审批，出台优惠的铁运补贴政策，对于检疫合格、符合安全条件的农资运输车辆予以优先放行。二是将农资生产企业纳入保障城市运行重点复工名单。产业部门明确农资企业作为优先复工的行业，加强与各地街镇、企业的沟通联系，全力支持符合防疫条件的生产企业复工。三是解决“菜篮子”工程企业实际困难。建议农业部门加强工作指导和支持，对于农业企业提升的用工成本按比例在农业专项扶持资金里提供资金补贴，稳定企业预期。对疫情期间“菜篮子”工程实施企业延长假期增加的人工工资给予一定程度补贴，减轻企业经营压力。
健全市场化社会化服务。一是鼓励支持电商等新型零售业态发展。通过农产品电商平台做大做强，实现蔬菜等地产农产品的质量可追溯，开通地产农产品直通车，创新微信销售，推动地产农产品对接社区。二是完善金融服务保险。联手相关金融机构，丰富公共突发事件农业保险新品种，形成公共突发事件下自动启动的保供融资机制。重视农业和农产品生长的自然规律，延长融资周期，给予经营者充分、长效的生产保障周期。三是加强农业相关部门协同合作。加强农业与气象、水利和商务等部门的合作，构建蔬菜等地产农产品生产、流通、消费各个环节的数据信息监测、预警和发布体系。
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